剖析公共数据授权运营：反垄断机制设计探讨篇
公共数据，其具备着经济价值，但更涉及公共利益。从开放数据中国的定位出发，我们高度关注公共数据的供给制度的设计和实践，并试图确保其体现开放原则：最小限制、促进协作、包容参与。
公共数据授权运营的制度设计是开放数据中国在公共数据议题下重点关注的问题之一。目前，浙江（杭州、温州、宁波）、山东（青岛、济南、东营）、四川（遂宁）、湖南（长沙）、北京等城市已相继出台了公共数据授权运营的实施办法（具体汇总可参见此篇）。基于这些地方的政策文本，开放数据中国对现有制度设计予以了对比，并基于我们的自身理解和期许，展开对公共数据授权运营关键问题的设计讨论。
在此之前我们已针对各地的运营模式、主体职能和授权模式做了对比分析，今天起我们开展第二部分的分析讨论，侧重于当前制度设计中尚存空白或缺陷的点展开讨论。
此为系列第四篇，将就公共数据授权运营的「反垄断机制」的设计展开讨论。
# 前序文章目录：
注：本系列内容均作为研究过程文档而记录创作，因此难免有观点的偏颇、疏漏和错误，我们将在后续形成白皮书、论文等正式出品物时予以修正。如要引用我们此阶段的观点，请以下述方式引用：
高丰，剖析公共数据授权运营系列，开放数据中国公众号。
设计问题的提出
2022年9月，北京知识产权法院正式受理「公共数据反垄断第一案」：「上海彧菡汽车科技有限公司（简称上海彧菡公司），对北京与车行信息技术有限公司（简称北京与车行公司）提起诉讼，称后者滥用在国内二手车车险数据线上查询服务的市场支配地位，实施了不公平高价和差别待遇行为」
在这起案件中，问题的核心在于，被视作国资建设、行政力量背书的「全国车险信息平台」作为一个权威的行业数据平台，其是否独家授权北京与车行（或其关联的中国汽车流通协会），从而推出了涉嫌垄断运营的「中国汽车流通协会二手车信息服务平台CADA柠檬查」（https://www.lemonstea.com/）服务，并设定了会员、非会员的差别性价格。
关于该案的更具体细节，建议进一步阅读：
-《中国超2.7亿车购买商业险，你的车险信息或正在被滥用》，
-《国内首例公共数据反垄断诉讼案：车险数据查询平台被诉滥用市场支配地位，法院已受理》
-《二手车商起诉车险数据查询平台涉垄断，平台称相关文章存不实》
虽然上述案件所涉及的「全国车险信息平台」本身是否符合当前讨论的公共数据范畴尚待论证，但此案件在正式受理一年后的今天，对于公共数据授权运营的制度设计却有着警醒的作用。也因此，我们在此篇中，希望围绕反垄断这一问题，再度剖析公共数据授权运营。
值得注意的是，我们在此篇中，重点将围绕的是非「特许开发模式」下的授权运营（具体请参考我们前述3篇内容），即授权运营是被视作「间接实施开放」的方式，被授权运营方的主要责任是搭建中间管道，以服务下游应用方最终开发利用数据。
问题分析和思路探讨
公共数据授权运营的反垄断，我们认为关键在于三个方面的制约：
第一，由授权方向被授权方的授权过程中，是否确保非独家、非垄断式授权？
我们认为，无论当前公共数据授权运营中，采用综合授权或主题、领域、场景式授权，都应尽可能避免授权方向被授权方口头、书面承诺相关授权的独家性。并应尽可能引入竞争，对同一主题、领域、场景可竞争式授予多家而非一家运营单位，具体实施中可采取考核末尾淘汰、市场自然优胜劣汰等方式，避免资源独家掌控而造成垄断或实质性懈怠运营的局面。
同时，为了能够体现使得整个公共数据流动（授权工作）对市场透明化，有效通过社会监督来确保非独家、非垄断式授权，我们建议应当搭配当前开展的数据登记制度，探讨建立国家级或省级的公共数据运营的统一披露登记机制，从而能够明确相应公共数据都由哪些被授权运营方参与了运营，其运营的地域范畴、时间范围等要素应能够予以透明公示。
第二，被授权方在实际运营中，是否会因为自身潜在可从数据开发利用中获得的价值收益而阻碍第三方访问、获取和开发利用数据？
我们认为，授权运营单位作为中间管道的建设、运营和管护者，应当安心做好中间商工作，而非将精力花在数据应用之上。对于一些高价值数据，为了能够去有效避免授权运营单位自身在投入精力开发应用与投入精力服务应用方之间产生摇摆或对后者有所懈怠，我们建议可以建立机制明确禁止授权运营单位对被授权的数据资源开展任何形式的开发利用工作，此机制或许可通过授权协议约定结合评估考评的方式落地。或建立机制要求运营单位必须在推出应用型的数据产品时（比如上述案例中柠檬查提供了查询服务产品），配套推出要素型的数据产品或服务（则对应柠檬查，其底层数据应当能够以批量API或其他安全方式供其他应用方使用建立类似查询服务产品），以确保其他应用方可利用此类数据产品或服务，开展相同应用数据产品的建设。
当然如何从实践中真正落地此类机制，尚待进一步思考。同时，值得思考的是如何健壮中间管道价值和放大中间市场利益，从而正向引导授权运营方专注中间管道工作。
第三，被授权方在实际运营中，是否其技术手段、程序制度以及定价会实质性对下游应用方访问、获取和开发利用数据带来不平等？
在授权运营工作中 ，下游应用方是否能够得以访问、获取和开发利用数据的命门是掌握在被授权方手上的，其是否合理制定了相关的准入程序制度，设定了合理价格，都应当有独立第三方能够予以审核、监管并必要时提供救济/仲裁以帮助应用方实现平等访问。
因此，我们建议应当探索建立独立第三方监管机制，对授权运营过程中出现的潜在垄断行为要能够予以及时的监督或提供救济/仲裁。该类机制，既要兼顾政府行政力量的有效参与，但同时要充分发挥第三方私营企业联盟、行业协会等的作用，做到公平、公正、公开，同时充分代表企业，特别是中小企业利益。
设计思路总结
针对公共数据授权运营的反垄断，我们提出如下原则和机制，供参考讨论：
授权方切勿承诺独家授权，且禁止采用独家、排他等条款
引入竞争式授权机制，同类数据资源引入多家竞争运营
建立国家级或省级公共数据授权运营统一披露登记机制
建立运营与应用解耦机制，明确授权运营单位不得从事数据应用开发的
建立产品配套机制，授权运营单位若要推出应用产品，则必须同步推出对应的要素产品
建立独立第三方监管与救济/仲裁机制